摘要：政府傳播是政府運(yùn)用以信息為載體的政治權(quán)力而維護(hù)其運(yùn)行的一種運(yùn)作過程。其本質(zhì)是權(quán)力的運(yùn)作方式。本文從政治權(quán)力的角度闡發(fā)開去，去解讀政府傳播，從而對政府傳播的概念、政府傳播渠道、政府傳播模型等進(jìn)行分析，以期對政府傳播這一現(xiàn)象獲得基本認(rèn)識。
關(guān)鍵詞：政府傳播、權(quán)力、渠道、模型、信息反饋
當(dāng)前，關(guān)于政府傳播的概念，大家莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為是“政府傳播是政府利用大眾傳播媒介進(jìn)行的信息傳播”。①也有學(xué)者提出“政府傳播是運(yùn)用傳播學(xué)的理論與方法，描述和解釋政府的信息生產(chǎn)、傳遞及由此產(chǎn)生的信息交換關(guān)系的概念”。②也有學(xué)者認(rèn)為政府傳播即“國家權(quán)利機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)用語言、文字等符號，借助媒介向目標(biāo)公眾傳遞、交流信息的進(jìn)程”。③這些解釋都是從傳播學(xué)意義闡釋的，即用傳播學(xué)的概念對政府中存在的信息流動(dòng)過程進(jìn)行解釋。
一、“政府傳播”概念的界定及說明
要界定政府傳播的概念，首先應(yīng)對政府傳播的主體政府有較全面的認(rèn)識。什么是政府呢？無論是將政府視為政治統(tǒng)治的方式或政治統(tǒng)治的確定形式，還是將政府視為管理國家事物的機(jī)構(gòu)和統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力、實(shí)施階級統(tǒng)治的工具，政府即管理與行使國家主權(quán)的機(jī)關(guān)這是不爭的事實(shí)。這是從靜態(tài)的角度去解讀政府，它所強(qiáng)調(diào)的是公共權(quán)力的具體結(jié)構(gòu)，但政府傳播基于傳播本身的互動(dòng)性，它所研究的對象具有動(dòng)態(tài)勢能，所以從動(dòng)態(tài)角度去解讀政府。
政府作為政治主體，是要實(shí)現(xiàn)目的，主要表現(xiàn)為利益�！斑@種利益是非常廣泛的，可能是物質(zhì)的，也可能是意識形態(tài)的，或二者兼而有之。政治權(quán)力所實(shí)現(xiàn)的利益，不論其形態(tài)如何，對于權(quán)力主體來說，都是屬于根本性的利益”。④而政府為保證根本利益的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)把根本利益在實(shí)際中轉(zhuǎn)化為政治意志和政治行為，從而事實(shí)成為政治權(quán)力的載體。
政府是政治權(quán)力運(yùn)行的體系。在這個(gè)宏觀體系中，運(yùn)行的主體是作為權(quán)力中樞的政府，而權(quán)力就是這個(gè)系統(tǒng)及其運(yùn)行狀況的血液。由于權(quán)力運(yùn)行是一種動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，時(shí)間因素便成為其不可缺少的坐標(biāo)。政治權(quán)力如果不能在有效的時(shí)間到達(dá)權(quán)力的客體，其作用就會(huì)失去意義而化為烏有。政府存在的意義便是使這種政治權(quán)力在傳輸過程中，不斷地得到權(quán)力損耗的補(bǔ)充，從而到達(dá)權(quán)利的客體，從而實(shí)現(xiàn)其政府運(yùn)行的目的。
而這些權(quán)力的傳輸，一部分以信息為載體，一部分以強(qiáng)制力（如行政、法律）為載體進(jìn)行流動(dòng)�；谝陨戏治霰疚恼J(rèn)為所謂政府傳播就是政府運(yùn)用以信息為載體的政治權(quán)力而維護(hù)其運(yùn)行的一種運(yùn)行過程。其本質(zhì)是權(quán)力的運(yùn)作方式，呈現(xiàn)出的表象便為信息的傳播。
這個(gè)定義揭示了政府傳播所具有的如下特性：
第一、強(qiáng)制性。政府傳播的主體作為管理與行使國家主權(quán)的機(jī)關(guān)，擁有極大的權(quán)力，具有制定政策、頒布法律、管理社會(huì)等職能。一方面對信息和信息渠道掌握著控制權(quán)，另一方面對受眾有強(qiáng)制性接受執(zhí)行的權(quán)力。這種權(quán)力的權(quán)威性就決定了政府傳播是具有強(qiáng)制性的。
第二、目的性。政治權(quán)利本身就是為實(shí)現(xiàn)某種利益或原則的，所以權(quán)力的流動(dòng)帶有極強(qiáng)的目的性，往哪兒流動(dòng)以及如何流動(dòng)都有自己固定的規(guī)則與程序。所以政府傳播也有很強(qiáng)的目的性，傳播什么內(nèi)容，通過什么渠道傳播，這都帶有很強(qiáng)的可控性。
第三、互動(dòng)性。政治權(quán)力作為現(xiàn)實(shí)的政治過程中運(yùn)動(dòng)著的一種現(xiàn)象，其狀況由權(quán)力作用的結(jié)果來衡量。在政府傳播中，權(quán)力作用于權(quán)力的客體，權(quán)利客體也會(huì)反作用權(quán)力主體，于是雙方出出了信息的互動(dòng)。這種互動(dòng)在政府傳播中大為重要，因?yàn)闄?quán)力實(shí)現(xiàn)程度直接關(guān)系到權(quán)力主體利益。
二、政府傳播渠道分析
作為權(quán)力主體的政府為實(shí)現(xiàn)自己的政治意圖必須把權(quán)力施加于作為權(quán)力客體的民眾，這時(shí)候便產(chǎn)生了權(quán)力的流動(dòng)，于是權(quán)力主體的政府變成了傳者，權(quán)力客體的民眾變成了受眾。
基于政府傳播本質(zhì)上為一種權(quán)力的動(dòng)作方式，所以政府傳播渠道是權(quán)力流動(dòng)的渠道，這是大大有別于信息交流層面上對政府傳播解續(xù)而確立的政府傳播渠道，即大家通常所分析的大眾傳播媒價(jià)，包括報(bào)紙、廣播、電視及網(wǎng)絡(luò)媒體。
從權(quán)力流動(dòng)層面上來分析政府傳播渠道，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)原來政府傳播渠道不僅僅局限于大眾傳媒，而它本身內(nèi)部就存在著傳播渠道，而這一方面是我們通常所忽視的，這在政府傳播研究方面是一塊較大的空白。
政府本身作為一個(gè)完整的權(quán)力系統(tǒng)，它的權(quán)利流動(dòng)可以從系統(tǒng)內(nèi)外區(qū)別，系統(tǒng)內(nèi)的為組織傳播，系統(tǒng)外的為非組織傳播。
1、組織傳播渠道
我們分析政府權(quán)力作用的內(nèi)部渠道問題。政府權(quán)力的作用是指它作為一種支配權(quán)利（即政治管理權(quán)利）對于社會(huì)和人民群眾的作用。而在作用到達(dá)社會(huì)和人民群眾之前，還要經(jīng)歷一段政府內(nèi)部的渠道。
這種權(quán)力流動(dòng)結(jié)構(gòu)是寶塔形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)在于向上的階梯愈高，規(guī)模愈小而能量愈大。權(quán)力源所發(fā)出的權(quán)力流從塔頂一層層的往下流動(dòng)，每往下一層，接觸面就更大，最終到達(dá)權(quán)力客體。
而組織傳播渠道即指上述政府系統(tǒng)內(nèi)部的傳播渠道，這是政府傳播的主要渠道，政府依據(jù)嚴(yán)密的行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行傳播。這種組織傳播根據(jù)權(quán)利流動(dòng)方向的不同，劃分為下行傳播、上行傳播和平行交叉?zhèn)鞑�。這里主要指下行傳播，即行政組織中同一部門內(nèi)部或直線上下級之間由上而下的信息傳播。它是由上級直接向下級發(fā)布指示、命令、意見等，是領(lǐng)導(dǎo)者向被領(lǐng)導(dǎo)者直接的信息傳播。會(huì)議、報(bào)告、文件等是組織傳播的主要方式。會(huì)議是政府部門進(jìn)行傳播的基本方式，通常有工作例會(huì)、情況匯報(bào)會(huì)、座談會(huì)、碰頭會(huì)、現(xiàn)場辦公會(huì)和電話會(huì)議等等。通過會(huì)議，可以及時(shí)傳達(dá)各級政府的工作要求，了解下級機(jī)關(guān)工作情況，協(xié)調(diào)各部門之間的工作關(guān)系。報(bào)告所體現(xiàn)的是上行傳播的功能，是下級政府機(jī)關(guān)向上級政府機(jī)關(guān)匯報(bào)工作和請示問題的常用方式，是上級機(jī)關(guān)獲取下面各種信息的重要渠道。文件是一種公義形式，一般不分發(fā)給個(gè)人，而通常由行政領(lǐng)導(dǎo)把文件內(nèi)容按行政級別、職能傳達(dá)給有關(guān)人員，或按文件規(guī)定的行政級別和傳閱范圍進(jìn)行閱讀。
2、非組織傳播渠道
政府傳播中的非組織傳播是以權(quán)力為中心呈輻射狀的外向傳播模式。這種傳播模式是基于政府權(quán)力外向傳播而形成的。
以政府為核心，將能量或意志通過一定層次向各個(gè)方向傳遞，這樣一種結(jié)構(gòu)類似光線向外放射那樣，所以稱為放射性結(jié)構(gòu)。
這種傳播的特點(diǎn)是：政府是傳播中心，處于中心外的受眾之間彼此沒有正式的溝通渠道。于是大眾傳媒在此刻就擔(dān)起政府非組織傳播的渠道。當(dāng)然大眾傳媒由傳統(tǒng)意義上的傳播者開始變?yōu)閱渭兊摹皞髀曂病焙汀安几媾啤�，而政府則成為真正意義上的傳播者。
政府新聞機(jī)構(gòu)、政府網(wǎng)絡(luò)代表政府在實(shí)際傳播中與大眾媒介發(fā)生接觸。政府新聞機(jī)構(gòu)是政府為加強(qiáng)政務(wù)信息的宣傳與流動(dòng)，統(tǒng)籌政府的新聞發(fā)布工作所設(shè)立的，利用新聞媒介發(fā)布信息的專門機(jī)構(gòu)，通常這樣的部門有兩個(gè)任務(wù)。一是利用政府工作報(bào)告及時(shí)準(zhǔn)確地宣傳政府各個(gè)時(shí)期的中心工作、重要政策、法念以及決定等事項(xiàng)。二是組織召開政府新聞發(fā)布會(huì)。
政府網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)也大大提高難度各種政務(wù)信息的傳播速度。
三、政府傳播模型分析
政府傳播是一個(gè)復(fù)雜的傳播過程，涉及到很多方面的因素，但主要因素依然是傳者、渠道、受眾，這三部分，即
此模型主要涉及三方面的關(guān)系
1、政府與大眾媒介的關(guān)系
由于政府傳播主體政府的強(qiáng)勢地位，大眾媒介通常情況下的“傳者”地位和“把關(guān)人”作用，開始前移，最終與政府合二為一，大眾媒介成為“傳聲筒”和“擴(kuò)音器”，政府則即是傳者，又是把關(guān)人，所以政府在進(jìn)行傳播則具備了最伏越的傳播條件。
但是具備了最伏越的傳播條件，并不一定能達(dá)到最優(yōu)秀的傳播效果。而且，一旦政府傳播在活動(dòng)中操作上出現(xiàn)失誤，其對政府形象的損傷在范圍的廣度和深度都是極大的。
非典時(shí)期，衛(wèi)生部有關(guān)部門在初期不向公眾通報(bào)病情，不向國際社會(huì)通報(bào)疫情，在國際、國內(nèi)都造成了很壞的影響。后來開始正視這個(gè)問題，采取有效措施，并建立了快速的疫情通報(bào)體制，獲得國內(nèi)外的好評，維護(hù)了中國政府的形象。
所以政府傳播中，作為主體的政府要適時(shí)發(fā)言。當(dāng)出現(xiàn)一些突發(fā)事件、重大性事件，與受眾利益切身相關(guān)或受眾極為關(guān)注，政府應(yīng)及時(shí)出面，召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)事件的全過程。只有如此，小道消息、謠言才能止住。相反，如果一味 遮遮掩掩，小道消息和謠言就會(huì)流傳，填補(bǔ)因政府發(fā)言缺位而出現(xiàn)的信息真空，造成社會(huì)恐慌和騷亂，給政府扭轉(zhuǎn)危機(jī)、穩(wěn)定局勢帶來阻力。
同時(shí)要適當(dāng)發(fā)言。為適當(dāng)發(fā)言，傳播行為必須有所策劃。策劃涉及政府傳播的所有形式，包括一般性的信息傳播、新聞發(fā)布及記者招待會(huì)；涉及新聞傳播的具體細(xì)節(jié)，包括時(shí)間、地點(diǎn)、形式、內(nèi)容、發(fā)布的范圍、頻率以及媒體的選擇。同時(shí)要對現(xiàn)場可能出現(xiàn)的敏感性問題進(jìn)行預(yù)測性分析，并準(zhǔn)備應(yīng)對預(yù)案。
同時(shí)要適合發(fā)言。要講究傳播技巧，研究受眾的心理感受，那種“槍彈論”的觀點(diǎn)早已過時(shí)，不要在用過去那種思維方式和話語方式進(jìn)行發(fā)言，否則只會(huì)引起反感，事倍功半，要努力尋求共同的訴求點(diǎn)，才能收到良好的傳播效果。
但是大眾媒介并非無所作為。當(dāng)前我國大眾媒介依然存在著新聞報(bào)道模式僵化，通篇空話、套話，只報(bào)“喜”不報(bào)“憂”，在引導(dǎo)輿論上還存在不注意公眾的期待心理等諸多問題。大眾媒介在報(bào)道理念上應(yīng)更趨于公平、公正的原則。
2、政府與各級政府的關(guān)系
政府與各級政府的關(guān)系，在各國都是普遍關(guān)注的問題，在中國尤為如此，而且關(guān)系更為復(fù)雜。 在中國，政府與地方各級政府是典型的科層性配置�！靶姓䴔�(quán)力主要是按照科層化的主體機(jī)構(gòu)進(jìn)行分配形成等級權(quán)力，以解決集權(quán)與分權(quán)、管理層與管理幅度的問題。”⑤也是按照行政組織科層化主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行的。
這種科層制的權(quán)利配置，決定了中央政府與地方各級政府之間的關(guān)系屬于層級遞推傳播模式�？v向上看，信息傳播是按照政府機(jī)構(gòu)層次自上而下或自下而上進(jìn)行的，即上行傳播和下行傳播。這種傳播是有組織保證的，雙向流動(dòng)都是按程序進(jìn)行的，屬于體制性的渠道。如各級政府機(jī)構(gòu)每年向上遞交年終總結(jié)，向下發(fā)布年度工作計(jì)劃和工作要求，與行政管理中的層級管理不同的是這種傳播可以越級進(jìn)行，如中央領(lǐng)導(dǎo)可以去某市視察，這就是一種跨級視察。
但現(xiàn)實(shí)是下行傳播渠道多于上行傳播渠道，而且在傳導(dǎo)過程中，權(quán)利的磨損和偏離是不可避免的，因而信息的放大或縮小乃至失真都是存在的。
而出現(xiàn)這種狀況的原因還是存在于行政系統(tǒng)內(nèi)。干擾信息的正常傳播的干擾源主要是：（1）信息源的權(quán)威性；（2）行政人員的素質(zhì)；（3）機(jī)構(gòu)的層次中央政府對各級地方政府要保持高度的權(quán)威，只有這樣下級才能自覺服從，把信息的磨損和偏離減少到最低程度。現(xiàn)實(shí)中的陽奉陰違，就是典型的置中央權(quán)威于不顧，自然會(huì)影響到信息的傳播。
行政機(jī)構(gòu)的層次越多，信息傳播所遇到的阻力就越大。信息一級一級往下傳播時(shí)，每一級對信息的理解都會(huì)有偏差，而這種偏差越放越大，就會(huì)嚴(yán)重影響信息的傳播。
所以在中央政府和地方各級政府進(jìn)行信息傳播時(shí)，上下級的交流是必不可少的，同時(shí)應(yīng)適當(dāng)推行行政體制改革，合并或減少一些不符合現(xiàn)在情況的級別設(shè)置。
3、信息反饋關(guān)系
在政府傳播中，政府通過系統(tǒng)內(nèi)的渠道和系統(tǒng)外的渠道向受眾傳播大量信息。但是受眾也并不是毫無選擇地盲目接受任何信息內(nèi)容。他們在接觸信息方面具有明顯的選擇性，具體表現(xiàn)為選擇性注意、選擇性理解和選擇性記憶。雖然說政府傳播的信息帶有強(qiáng)制性，無論同意與否，都必須無條件接受并執(zhí)行。政府傳播信息的強(qiáng)制性往往造成一種假象，即信息暢通無阻。事實(shí)上，由于受眾個(gè)體在思維、態(tài)度、認(rèn)知方面存在較大差異，信息的傳播效果是有較大差異的，而忽視甚至漠視這種差異會(huì)造成“反信息”的聚集。
所謂反信息，廣義上講是指一切對信息的懷疑、排斥、否定的信息的總和。狹義上講是指對抗性信息，如小道消息、謠言等。反信息的存在如果得不到及時(shí)的疏導(dǎo)、釋放，進(jìn)而會(huì)對傳者產(chǎn)生懷疑、不信任，從而使政府的正常傳播發(fā)生斷裂，威脅到政府的正常管理。
及時(shí)和完善的信息反饋渠道就顯得十分重要。當(dāng)前政府傳播中，信息反饋渠道分為兩部分，一部分是系統(tǒng)內(nèi)的渠道，即行政渠道；一部分是系統(tǒng)外的渠道，即媒介渠道。
行政渠道的主要反饋渠道是人民代表大會(huì)和中國人民政治協(xié)商會(huì)議。此外還有舉報(bào)、政府信訪�！澳衬场睙峋�電話以及現(xiàn)場辦公制度等等。但實(shí)際一年一次的兩會(huì)影響了信息反饋的連續(xù)性和及時(shí)性，而信訪、電話這種反饋方式又過于細(xì)微。媒介渠道由于媒介自身在政府傳播中已與政府合二為一，在實(shí)際反饋中，自主性太小。
當(dāng)前主要存在著三個(gè)問題
⑴反饋方式單調(diào)
受眾在主動(dòng)反饋信息的時(shí)候，選擇什么樣的渠道應(yīng)具有很大的自主性。這條渠道不通，可以換另一條渠道。但事實(shí)上受眾反饋的渠道是很少的。比如雖然當(dāng)前中國最有權(quán)威的民意代表機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，但受時(shí)間和人大代表素質(zhì)的影響，也并不能充分反應(yīng)受眾的意見。
其實(shí)這里面存在一個(gè)對等性的問題。這也是政府傳播的特點(diǎn)之一，傳者是一個(gè)組織，而受眾具體到一個(gè)個(gè)的人。受眾接收信息是四面八方的渠道，而反饋信息是則是屈指可數(shù)的幾個(gè)途徑。這是不對等的，雖然這有利于政府營造輿論，但不利于聽到真實(shí)的民眾的意見。
�、品答仌r(shí)效滯后
傳播理論告訴我們：傳播渠道越長，噪音越多，不確定的因素也越多，信息通過的層次越多，它到達(dá)最終接受者的時(shí)間也越長，這樣信息經(jīng)過層層篩選過濾，出現(xiàn)失真的可能性就越大。
在受眾反饋信息的時(shí)候，由于我國等級森嚴(yán)的科層制配置，政府部門普遍存在著行動(dòng)遲緩、辦事拖沓、信息傳遞速度緩慢甚至停滯不前，信息渠道中的噪音過多干擾使得信息失真，使信息傳遞質(zhì)量下降，從而影響各級政府的正常穩(wěn)定運(yùn)行。
非典時(shí)期，個(gè)別地方政府就瞞報(bào)病情，直接干擾了信息的反饋，嚴(yán)重影響了國家總體措施的布置。
�、欠答伣�(jīng)常“一窩蜂”
由于現(xiàn)實(shí)中傳播渠道是有限的，而受眾反饋信息量巨大，所以經(jīng)常出現(xiàn)反饋信息“一窩蜂”的現(xiàn)象。而信息的超載，會(huì)造成渠道的擁擠和堵塞，阻礙了有用信息的傳播，傳播速度也會(huì)相應(yīng)降低。
目前我國的公眾信息反饋渠道存在著體制的障礙，人民代表大會(huì)和中國人民政治協(xié)商會(huì)議是我國公眾信息反饋得制度性渠道，也是政府傳播中公眾信息反饋的主渠道。每年春季“兩會(huì)”開會(huì)期間，公眾信息反饋渠道十分擁擠。而且這種“一窩蜂”現(xiàn)象不僅集中在時(shí)間上，還集中在反映的問題上。這就造成了信息反饋資源的巨大浪費(fèi)。
當(dāng)然上述問題，是社會(huì)結(jié)構(gòu)分化以后，利益結(jié)構(gòu)、社會(huì)流動(dòng)結(jié)構(gòu)多樣化，而固有的行政結(jié)構(gòu)尚未完全適應(yīng)而出現(xiàn)的一些暫時(shí)性問題。隨著我國行政政策的推進(jìn)，這些問題都會(huì)逐漸解決。
作者單位： 山東大學(xué)文學(xué)與新聞傳播院新聞系01級
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